Fatih Savaşan Kamu Ekonomisi Pdf

sayılı Kişisel Verilerin Korunması Kanunu uyarınca hazırlanmış aydınlatma metnimizi okumak ve sitemizde ilgili mevzuata uygun olarak kullanılan çerezlerle ilgili bilgi almak için lütfen tıklayınız.

1 seta Analiz. S E T A S i y a s e t, E k o n o m i v e T o p l u m A r a ş t ı r m a l a r ı V a k f ı w w w. s e t a v. o r g M a r t TÜRKİYE DE KAYITDIŞI EKONOMİ VE KAYITDIŞILIKLA MÜCADELENİN SERENCAMI FATİH SAVAŞAN

2 S E T A A N A L İ Z seta Analiz. S ayı: 35 Mart TÜRKİYE DE KAYITDIŞI EKONOMİ VE KAYITDIŞILIKLA MÜCADELENİN SERENCAMI FATİH SAVAŞAN İÇİNDEKİLER GİRİŞ 4 KAYITDIŞI EKONOMİ: TANIM VE ÖLÇÜM 6 KAYITDIŞI EKONOMI NEDIR? 6 KAYITDIŞI EKONOMININ ÖLÇÜLMESI 8 TÜRKIYE DE KAYITDIŞI EKONOMININ BÜYÜKLÜĞÜ 9 TÜRKİYE DE KAYITDIŞILIĞIN NEDENLERİ 12 EKONOMININ YAPISAL ÖZELLIKLERI 13 VERGI SISTEMININ ÖZELLIKLERI 16 VERGI İDARESI VE DEVLETE BAKIŞLA İLGILI ÖZELLIKLER 22 TÜRKİYE DE KAYITDIŞILIKLA MÜCADELENİN SERENCAMI 26 SIYASI PARTI PROGRAMLARINDA KAYITDIŞI EKONOMI 27 ORTA VADELI PLANLARDA KAYITDIŞI EKONOMI İLE MÜCADELE 28 KAYITDIŞILIKLA MÜCADELEDE DÖNEMLER 30 SONUÇ VE ÖNERILER Y a y ı n h a k l a r ı m a h f u z d u r

3 T Ü R K İ Y E D E K AY I T D I Ş I E K O N O M İ ÖZET Kayıtdışı ekonomi Dünya da son 30 yıldır, Türkiye de ise yaklaşık olarak son 15 yıldır akademisyenlerin ve uygulamacıların gündemindedir. Tanımlama ve ölçme yöntemlerinin getirdiği kısıtlamalar ve kargaşa bir tarafa bırakılırsa, kayıtdışılığın sadece Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde değil, gelişmiş ülkelerde de önemli boyutlara ulaştığı görülmektedir. Ne var ki, kayıtdışılığa yol açan temel nedenlerin ağırlığı ülkeden ülkeye değişmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde kayıtdışılıkta sistemik nedenlerin ağırlıklı olduğunu söylemek yanıltıcı olmaz. Hal böyle olunca Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde kayıtdışılık alanlarının daraltılmasında denetimlerin ve cezaların artırılması gibi rutin mücadele yöntemlerinin etkisi sınırlı olmaktadır. Son yıllarda kayıtdışı ekonomi ile mücadelede atılan somut adımlar şimdiye kadar atılan adımların çok üzerinde olsa bile bu hususta başarı sağlamak için köklü değişikliklere ihtiyaç duyulmaktadır. Başta gelir vergisi reformu olmak üzere vergi yasalarında yapılacak değişikliklerle basitliğin sağlanması, algılanan vergi yükünün düşürülmesi, denetimlerde (denetim oranından çok) etkinliğin artırılması ve kamuda şeffaflığın artırılarak vergi ahlakında düzelmenin sağlanması gerekmektedir. Türkiye de kayıtdışılığın yaklaşık olarak ekonominin üçte biri büyüklüğünde olduğu tahmin edilmektedir. Ancak, kayıtdışılığın sektörler arasında dağılımı aynı değildir. Bu yüzden kayıtdışılığın yaygın olduğu sektörlere özel çözümlerin geliştirilmesi, kayıtdışılıkla mücadelede sosyal konsensüsün sağlanmasına yardımcı olacaktır. 3

4 S E T A A N A L İ Z TÜRKİYE DE KAYITDIŞI EKONOMİ VE KAYITDIŞILIKLA MÜCADELENİN SERENCAMI GİRİŞ Ekonomik faaliyetlerin tamamı kayıtlı değildir. Ekonomi aslında, kayıtlı olanın yanında kayıtdışı kalan ekonomik aktiviteleri ile bir bütündür. Ekonomistler ve politikacılar ekonominin bu ikili yapısının çok önceden farkındaydı. Özellikle lerin sonunda ABD de kayıtdışılığın tahmin edilmesinden 1 itibaren geçen otuz yılı aşan bu sürede kayıtdışılık olgusunu değişik boyutlarıyla araştıran çok sayıda bilimsel araştırma yapılmıştır. Araştırmaların odağında daha çok kayıtdışılığın ölçülmesi yer almakla beraber ekonomilerin bu ikili yapıdan görecekleri zararlar (ve faydalar) ve kayıtdışı ekonominin nedenleri üzerinde duran ve buna çözüm önerileri geliştirmeye çalışan çok sayıda çalışma mevcuttur. 4 Türkiye de kayıtdışı ekonomiye bilimsel ve politik anlamda ilgi, yaklaşık on beş yıllık gecikme ile ların başında oluşmaya başlamıştır. Ancak şunu rahatlıkla söyleyebiliriz ki geçen süre içinde Türkiye, açığını fazlası ile kapatmıştır. Araştırmaların sonuçları iki ortak bulguya sahiptir: Birincisi, Türkiye de kayıtdışı ekonominin kayıtlıya oranı yüksektir. İkincisi, kayıtdışılık hızı yavaşlasa da büyümeye devam etmektedir. Kayıtdışılığın büyük boyutlara ulaştığının kabulü yüzünden popülerliği artmış, ekonomistlerin yanında politikacı ve bürokrasinin de gündeminde önemli yer işgal etmeye başlamıştır. Kayıtdışı ekonomi aslında, üzerinde çok konuşulan ama az çözüm üretilebilen konulardan biri haline gelmiştir. Kayıtdışılığın önlenmesi adeta bir slogan haline gelmiş, bir sihirli değnek ile önlenebilse mali ve ekonomik sorunlar otomatik olarak ortadan kalkacak havası hâkim olmaya başlamıştır. Bu aceleci tavır, kayıtdışılığın bir sonuç olduğunu ve mücadele edilmesi gereken birçok yönü olmakla beraber başarının ancak köklü ekonomik ve politik değişimlerle sağlanabileceği gerçeğini göz ardı etmektedir. 1. Guttmann, Peter, M. (). The Subterranean Economy Financial Analysts Journal, v. 34, pp

5 T Ü R K İ Y E D E K AY I T D I Ş I E K O N O M İ Bu tavır sadece Türkiye ye özgü bir tavır değildir. Bir tarafta olguyu genel bir tanım olarak alıp doğrudan ölçmeye ( teorisiz ölçüm 2 ) odaklanan çalışmalar, diğer tarafta ise kavramsal kargaşalar neticesinde tahminlerin kullanışlılığını sorgulamaya odaklanan çalışmalar 3 sayesinde kayıtdışı ekonomi geniş sayılabilecek bir literatüre kavuşmuştur. Bu son grup araştırmacılar tarafından tespit edilen durum, diğer grup araştırmacılar tarafından da fark edilmiştir. Şemsiye kavram olarak kullanılan kayıtdışı ekonomi -underground/shadow/hidden economy- kavramının, birbiri ile bağlantısı olmakla beraber farklılıkları daha baskın olan birçok alanı ifade etmekte olduğuna vurgu yapan eleştirel yaklaşıma göre, kayıtdışı ekonomi her derde deva olarak sunulmakla bir hurafeye dönüşme tehlikesi taşımaktadır. Ekonomide değişkenlerin analiz edilebilmesi için gerekli olan en önemli unsurlardan biri tanımlanabilirlik diğeri ise ölçülebilirliktir. Kayıtdışı ekonomi, çok geniş bir alanı kapsayan faaliyetleri ifade ettiği için tanımlamasında güçlükler yaşanan kavramlardandır. Ölçmek ise daha zordur. Gizli kalanı ölçmeye çalışmak oldukça zor (hatta imkânsız) bir iştir. Fili görünce tanımamak mümkün değildir; ancak, fili tarif etmek zordur benzetmesinden hareketle, kayıtdışı ekonomi de tıpkı yol arkadaşı yolsuzluk gibi varlığı hissedilen ama ete kemiğe büründürülemeyen olgulardan biridir. Ancak bu zorluklar, kayıtdışı ekonominin boyutlarının ölçülmesine, nedenlerinin ve çözüm yollarının araştırılması ve tartışılmasına engel değildir. Nitekim biz de bu çalışmada hem kayıtdışı ekonominin tanımını vereceğiz hem de ölçüm metotlarının sağladığı tahmin rakamlarına göz atacağız. Önemli olan her bir metodun tahmin rakamlarının aslında kayıtdışılığın hangi boyutunu ölçtüğünü tartışmak ve kayıtdışılığa yol açan faktörlerin ülke bazında göreli önemini ortaya koyarak politika yapıcılara yol göstermektir. Türkiye de kayıtdışı ekonomi ile mücadelede, ABD ve Kanada gibi gelişmiş ülkelerin örneklerini izleyen kayıtlı ekonomiye geçiş genel başlığı altında toplanabilecek çalışmalar yürütülmektedir. Türkiye de kayıtdışı ekonomi ile mücadelede, ABD ve Kanada gibi gelişmiş ülkelerin örneklerini izleyen kayıtlı ekonomiye geçiş genel başlığı altında toplanabilecek çalışmalar yürütülmektedir. Bunlardan en somut olanlardan ilki Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele (KADİM) Projesi adında olup bu çerçevede Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı bünyesinde Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele Koordinatörlüğü kurulmuştur. İkincisi ise yılında, Gelir İdaresi Başkanlığı nın sorumluluğunda Kayıt Dışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı ( ) hazırlanmasıdır. Her ne kadar planların kağıt üzerinde kararlı ve kapsamlı olması güzelse de, uygulama alanına taşınmasında ortaya pek çok zaafiyet çıkmaktadır. Bu kapsamda ilk plan olması, siyasi iktidarın kararlılığını göstermektedir. Ne var ki planın daha ilk sayfasında verilen web sitesinin ( hala aktif olmaması uygulamadaki sorunların bir göstergesi olarak ele alınmaktadır. Bu çalışmada öncelikle kayıtdışı ekonominin tanımı ve ölçümü üzerinde durulacaktır. Daha sonra kayıtdışılığın Türkiye özelinde boyutu ve nedenleri ele alınacaktır. Tanımlanması zor olan değişkenin ölçülmesi de daha zordur. Zira ölçmenin temelinde tanım yatar. Bu çalışmada bu sorun, kayıtdışı kavramın en çok kullanılan (belki en doğru olan 2. Thomas, Jim. (). Quantifying the Black Economy: Measurement without Theory. Yet Again?, the Economic Journal, , No June, F Şengül, Selami.(). Bir Hurafe Kayıtdışı Ekonomi (Vergi Sistemi ve Vergi İdaresinin İç Yüzü), Ankara: İmaj; Gylys, Povilas. (). Economy, Anti-economy, Underground Economy: Conceptual and Terminological Problems, Ekonomika, 72, pp

6 S E T A A N A L İ Z değil!) tanımları alınarak ve Türkiye için farklı metotlar kullanılarak yapılan kayıtdışılık tahminleri özetlenerek teğet geçilecektir. Son olarak, Türkiye de kayıtdışılıkla mücadelenin serencamı ele alınacaktır. Sonuç ve öneriler kısmında ise kayıtdışı ekonomiyle mücadeleye ilişkin de politika önerileri sunulacaktır. KAYITDIŞI EKONOMİ: TANIM VE ÖLÇÜM lerde ve larda şehirlere göçün neticesinde çok belirgin bir hale gelen gayri resmi (informal) sektör, önce sosyologlar ve antropologlar tarafından inceleme konusu yapılmıştır. Tanımlar, tanımlanmak istenen olgunun efradını cami, ağyarını mani olmalıdır. Ancak bu o kadar da kolay değildir. Özellikle kayıtdışı ekonomi gibi kapsamı çok geniş olan bir kavram için herkesin kabul ettiği bir tanıma ulaşmak oldukça güçtür. Tanımlanmasındaki güçlük kayıtdışılığı tahmin etme işini daha da zorlaştırmaktadır. Adına kayıtdışı ekonomi tahmini denilen çok sayıda ölçümün aslında aynı şeyi ölçüp ölçmediği çok açık değildir. Dolayısıyla tahminlere ihtiyatla yaklaşmak gerekmektedir. Kayıtdışı Ekonomi nedir? Ekonomilerde kayıtdışı ve kayıtlı olmak üzere iki sektörlü yapı ekonomistlerin ilgisini ancak lerin sonuna doğru çekmeye başlamıştır lerde ve larda şehirlere göçün neticesinde çok belirgin bir hale gelen gayri resmi (informal) sektör, resmi kurum ve kuruluşlardan ve özellikle sosyal güvenlik sisteminden kopuk bir kesimin varlığının ifadesi olduğundan önce sosyologlar ve antropologlar tarafından inceleme konusu yapılmıştır. Kayıtdışı çalışan emeğe ilişkin üçüncü dünya bağlamında ilk tanımlama K. Hart tarafından getirilmiş, fakat asıl akademik yaklaşım Uluslararası İş Örgütü (ILO) tarafından de geliştirilmiştir. 4 Gelişmiş ülkelerde kayıtdışılığın boyutları üzerine ilk çalışma ise de yapılmıştır. İzleyen yıllarda Amerika Gelir İdaresi de kayıtdışılığın boyutlarını tahmin etmeye yönelik çalışmalar yapmış ve kayıt altına alma yönünde Kongreye önerilerde bulunmuştur, Ancak hem ekonomistlerin hem de dünyanın dikkatinin konuya yönelmesi lerin sonlarına doğru olmuştur 5. Her ekonomide milli gelir hesaplarına dâhil edilemeyen parasal akımlar bulunmaktadır. Türkçede yaygın olarak kayıtdışı ekonomi ( unrecorded economy ) kavramıyla ifade edilen bu türden ekonomik faaliyetler literatürde çoğu zaman birbiriyle eşanlamda kullanılan vergi dışı ekonomi veya vergi dışı piyasa ekonomisi ( untaxed economy ), gizli ekonomi ( hidden economy ), gölge ekonomi ( shadow economy ), görünmez ekonomi ( invisible economy ), yeraltı ekonomisi ( underground economy ), yasadışı ekonomi ( illegal economy ) resmi olmayan ekonomi ( unofficial economy ), informal ekonomi ( informal economy ), ikinci ekonomi ( second economy ), gri/kara ekonomi ( grey/black economy ) gibi çok sayıda kavram ile ifade edilmektedir Gёrxhani, Klarita.(). Informal Sector in Developed and Less Developed Countries: A Literature Survey, [Erişim: Ocak ], ss. 3, Guttmann, Peter, M. (), a.g.m. 6. Danesh, Abol- Hassan. (). The Informal Economy: Underground Economy, Moonlightining, Subcontracting, Household Economy, Unorganized Sector, Barter, Ghetto Economy, Second Economy, - A Research Guide, New York: Garland Reference Library of Social Science vol ; Portes, Alejandro., Manuel Castells and Lauren A. Benton (Eds). (), The Informal Economy: Studies in Advanced and Less Developed Countries, Baltimore: John Hopkins University Press; Roemer, Michale and Christine Jones (), Markets in Developing Countries - Parallel, Fragmented and Black, San Francisco: ICS Press; Greenfield, Harry (), Invisible, Outlawed and Untaxed: America s Underground Economy, London: Greenwood; Lippart, Owen and Michael Walker (), The Underground Economy: Global Evidence of Its Size and Impact, Vancouver: BC, The Fraser Institute; Aktan, Coşkun Can () Vergi Dışı Piyasa Ekonomisi, Ankara: TOSYÖV, Ekonomik, Sosyal ve Siyasal Araştırmalar Serisi, No: 6; Gylys, Povilas (),a.g.e. Economy, Anti-economy, Underground Economy: Conceptual and Terminological Problems, Ekonomika, 72, pp

7 T Ü R K İ Y E D E K AY I T D I Ş I E K O N O M İ Kayıtdışı ekonominin ne tür ekonomik aktiviteleri kapsadığı konusundaki tartışmalar ve dolayısıyla en kapsamlı tanımına ulaşma denemeleri uzun bir literatür taramasını gerektirmektedir. Örneğin, Uluslararası İş Örgütü (ILO) tanımlamayı bu sektörde faaliyet gösteren bireyleri esas alarak yapmaktadır. Buna göre gayri resmi (veya informal) sektör, istatistiklere yansımayan ve sözleşme, lisans, işgücü denetimi, beyan ve vergileme gibi kuralların dışında işleyen ekonomik aktiviteleri yürüten bireyleri kapsamaktadır 7. Biz burada olgunun tanımlanması çabaları üzerine geniş bir tartışma yapma yerine, en çok kullanılan tanımlarından birini ve (bizce) en kapsamlı ve doyurucu olanını vermekle yetineceğiz: Kayıtdışı ekonomi, devletin düzenlemelerinden, vergilemeden veya gözleminden tamamen ya da kısmen gizlenen ekonomik faaliyetleri ve bu faaliyetlerden elde edilen gelirleri kapsamaktadır. 8 Bu tanımlama ile yasadışı faaliyetler, yasal ancak kısmen ya da tamamen kayıt dışında kalan faaliyetler ve vergi kaçırma amacında olsun ya da olmasın resmi istatistiklerin dışında kalmış bütün faaliyetler, ekonomik bir değer ürettikleri, yani gelirle sonuçlandıkları takdirde kayıtdışı ekonomi kapsamı içine girmektedirler. Dolayısıyla bu tanım, kayıtdışılığın hem yasa dışılık boyutuna, hem vergi ile ilişkili boyutuna ve hem de çoğunlukla gözden kaçırılan ya da daha az önem verilen boyutuna, yani kayıtdışılığın resmi istatistiklere etkisi boyutuna gönderme yapmaktadır. Kayıtdışı ekonomi daha çok vergi ile ilgili boyutu ile gündeme gelmektedir. Kayıtdışılığın yasadışı olma boyutu genelde yasadışı/illegal ekonomi terimi ile karşılanmakta ve kayıtdışılığın bu boyutu ile ortaya çıkan gelir ve malvarlığına kara para denilmektedir. Bir diğer ifadeyle, kanunun cezalandırdığı fiil ya da fiillerin işlenmesi sonucu elde edilen gelir veya para ile ifade edilebilen her türlü malvarlığı kara olarak nitelendirilmektedir. Türkiye de tarihinde yürürlüğe giren Sayılı Karaparanın Aklanmasının Önlenmesine Dair Kanunun 2. Maddesinde karapara aklama suçu hüküm altına alınmış ve öncül suçlar Kanunda tek tek sayılmıştır ( Liste Yöntemi ) sayılı Türk Ceza Kanununun maddesinde alt sınırı bir yıl ve üzeri hapis cezası gerektiren suçlar öncül suç kapsamına alınarak alt eşik yöntemine geçilmiştir. 10 Kayıtdışı ekonomi daha çok vergi ile ilgili boyutu ile gündeme gelmekte, vergileme yönünden konuya yaklaşılmakta ve vergi dışında kalan iktisadi faaliyetler incelenmemektedir. İllegal olmamakla birlikte bir takım vergi sığınakları ya da yasalardan kaynaklanan bazı vergi boşlukları vergiden kaçınmaya fırsat yaratabilmektedir. Burada yasal olarak vergi ödememe durumu, yani vergiden kaçınma söz konusudur. Oysa yasalarda vergi konusu olan işlem ve faaliyetlerin vergi idaresinin bilgisi dışında sürdürülmesi ya da vergi idaresinin bilgisi dâhilinde olmakla beraber çeşitli yöntemlerle vergi matrahının eksik olarak beyan edilmesinden kaynaklanan vergi kaçakçılığı ve/ veya vergi ziyaı da söz konusu olabilir. Vergisel yükümlülüğü azaltmak için tamamen 7. Morris, Michael H, P. Jones ve D. Nel. (). The Informal Sector, Enterpreneurship and Economic Development, [Erişim: Ocak ]. 8. Feige, Edgar L. (). The Meaning and Measurement of the Underground Economy, içinde E. L. Feige, ed., Underground Economies, Tax Evasion and Information Distortion. Cambridge: Cambridge University Press, pp Mavral, Ülker.().Karapara Kayıtdışı Ekonomi İlişkisi ve Türkiye ye Yansımaları, Ankara: Vergi Denetmenleri Derneği Yayını; Aykın, Hasan.(). Kayıtdışı Ekonominin Yaygın Olduğu Ortamda Kara Para ile Etkin Mücadele Mümkün mü?, Yaklaşım Dergisi, Mart, Sayı Aykın, Hasan (), a.g.m. 7

8 S E T A A N A L İ Z veya kısmen kayıtdışı kalan faaliyetlere vergi dışı bırakılmış ekonomi 11 veya vergi dışı piyasa ekonomisi 12 denilmektedir. Aslında günlük kullanımı ile kayıtdışı ekonomi ile kastedilen de budur ve genelde tahmin metotları özellikle de vergi ile ilgili değişkenleri kullanan tahmin yöntemleri bu tür kayıtdışılığı tahmin etmektedir. Bu yaklaşıma göre, vergi istisna ve muafiyetleri, kayıt içi kesimin kayıtdışılığı (yarı kayıtlılık veya yarı kayıtdışılık), vergi yasalarının düzenleniş şekli, vergi idaresinin etkinsizliği ve vergi idaresi ile bağlantılı kamu birimleri arası koordinasyonsuzluk bazı ekonomik faaliyetleri kayıtdışı bırakmaktadır. 13 Kayıtdışı ekonominin kayıtlı ekonomiye oranı, bütün Dünya da artma eğilimindedir. Bununla birlikte, kayıtdışılık oranı, gelişmekte olan ülkelerde ve geçiş ekonomilerinde daha yüksek olduğudur. Tanımda altı çizilen unsurlardan biri de resmi istatistikler ile kayıtdışılık ilişkisidir. Kayıtdışılığın büyüme oranının yıllar itibariyle farklılaşabildiği ve devletin ekonomiye müdahalesinin yoğun olduğu ekonomilerde kayıtdışılığın resmi istatistiklerde yarattığı tahribatın önemi daha büyüktür. Gelişmekte olan ülkelerde devletin ekonomide ağırlığı göreceli olarak zaten büyüktür veya müdahale biçimleri daha etkisizdir. Bu ülke grubunda, devletin ekonomiye bir de vergilendirme ve teşvik politikaları ile yön vermeye çalıştığı göz önüne alındığında, ekonomi politikalarını belirlemede ve bu politikaların sonuçlarının ne olduğunu izlemede istatistiklerin önemi açıktır. Kayıtdışı sektörün büyüklüğünün ama daha çok bu sektörün ülke içinde (bölgeler ve gelir grupları arasındaki) dağılımının ve büyüme oranlarındaki yıldan yıla değişimin, başta işsizlik oranı, bölgeler arasında gelir farklılığı, kişi başına düşen gelir ve hatta enflasyon olmak üzere bütün sosyoekonomik göstergelere etkileri olacaktır. Bu istatistiklerden hareketle politika belirlenmesi ve uygulanması halinde amaçlananın dışında rastgele sonuçlarla karşılaşılacaktır. Bir diğer ifadeyle, gerek ekonomik büyüme gerekse ekonomik istikrarı temin etmek için devletin uyguladığı makroekonomik ve genelde telafi edici politikaların etkinliğinde kayıtdışı ekonomi yüzünden aşınma ortaya çıkabilecektir. Kayıtdışı Ekonominin Ölçülmesi Kayıtdışı ekonominin kayıtlı ekonomiye oranının bütün Dünya da artma eğiliminde olduğu 14 genel kabul görse de, ampirik çalışmaların ortak bulgusu kayıtdışılık oranın gelişmekte olan ülkelerde ve geçiş ekonomilerinde daha yüksek olduğudur: yılları ortalaması OECD ülkelerinde yüzde iken, gelişmekte olan ülkelerde ve geçiş ekonomilerinde sırasıyla yüzde ve dur Türkiye için ortalaması yüzde 27 16, ortalaması ise yüzde olarak tahmin edilmektedir Şengül, Selami (), a.g.e., ss Aktan, (), a.g.e. Şengül, Selami (), a.g.e., ss Prokhorov, Artem B.(). The World Unobserved Economy: Definition, Measurement, and Optimality Considerations, Central Michigan University, Dissertation, ss Schneider, Frederic and D. H. Enste. (). Shadow Economies: Size, Causes, and Consequences. Conse uences. Journal of Economic Literature, v. XXXVIII (March), pp Savasan, Fatih.(), Modeling the Underground Economy in Turkey: Randomized Response and MIMIC Models, the Journal of Economics, v. XXIX, n. 1, , s Schneider, Frederic. and Fatih Savasan (), Dymimic Estimates of the Size of Shadow Economies of Turkey and of Her Neighbouring Countries, International Research Journal of Finance and Economics, Issue 9, pp

9 T Ü R K İ Y E D E K AY I T D I Ş I E K O N O M İ Kayıtdışı ekonominin tam ve doğru olarak tespit edilebilmesi son derece güç, hatta imkânsızdır. Kayıtdışı ekonomi tanımı gereği tamamen veya kısmen gizli olarak sürdürülen ekonomik faaliyetleri içermektedir. Her ne kadar kayıtdışı ekonomi tam ve doğru olarak ölçmek mümkün değilse de, bu amaca yönelik geliştirilmiş çok sayıda teknik mevcuttur. Tekniklerin tamamı kayıtdışı ekonominin ekonomide bıraktığı izleri takip ederek kayıtdışılığı ölçmeye çalışmaktadır. Bazı teknikler, para piyasasındaki izlerini, bazı teknikler emek piyasasındaki izleri, bazı teknikler ise üretim piyasasındaki izleri kullanarak tahmin yapmaya çalışmaktadır. MIMIC (çoklu neden-çoklu gösterge) modeli ise tüm izleri aynı anda değerlendirmeye çalışan tek yöntem olarak karşımıza çıkmaktadır. Bunun dışında anketlerden ve denetim sonuçlarından faydalanan mikro yöntemlerde vardır. Her yöntemin kayıtdışılığı tahmin etmede başarılı bulunduğu yanları vardır. Ancak sonuçta görünmeyeni tahmin etmeye çalışan bu yöntemlerin tamamı önemli eleştirilerle de karşılaşmaktadır. Tüm yöntemler en iyi ihtimalle kayıtdışı ekonominin belli bir yönünü tahmin edebilir. Bu nedenle, kayıtdışı ekonominin ölçülmesi konusundan önce gerçekten neyin ölçülmek istendiğinin çok açık olarak ortaya konulması gerekir. Ölçülmek istenen boyutunun ne kadar iyi tahmin edildiği sorusu ise aynı yöntemlerin farklı zamanlarda ürettiği rakamlar ve farklı yazarların rakamları kıyaslanarak cevaplanabilir. Bu karşılaştırma izleyen alt başlıkta ele alınmıştır. Aynı tekniklerin kullanılması sayesinde ekonomik gelişmelerin bir ülkenin kayıtdışı ekonomisine ne yönde ve hangi büyüklükte etki ettiği görülebilir. Türkiye de Kayıtdışı Ekonominin Büyüklüğü Tanımı gereği gözlenemeyen kayıtdışı ekonomik faaliyetler (burada gözlenememe resmi istatistikler ve vergi idaresi tarafından izlenememe anlamındadır, yoksa bu faaliyetlerin çoğu gün ışığında, aleni olarak ve piyasada yürütülmektedir) geliştirilen çok sayıda yöntemle ölçülmeye çalışılmıştır. Ancak, bu yöntemlerin kullanılmasıyla üretilen tahmin rakamları hep tartışılır olmuştur. Dahası, tahmin rakamlarının neyi ölçtüğü ya da kayıtdışı ekonominin hangi boyutunu yakaladığı bile tartışmalıdır. Bu tahminlerin hiçbir teknikten faydalanmadan yapılabilecek tamamen kaba tahmin (guesstimate) rakamlarından neden daha iyi olacakları bile çok açık değildir. Yine de ekonomistler kayıtdışı ekonomik faaliyetlerin büyüklüğünü zekice tasarlanmış yöntemlerle tahmin etmekten geri kalmamışlardır. Bu çabalar boşuna da değildir. Aynı tekniklerin kullanılması sayesinde ekonomik gelişmelerin bir ülkenin kayıtdışı ekonomisine ne yönde ve hangi büyüklükte etki ettiği görülebilir veya ülkeler arasında aynı tekniklerin tahmin rakamları karşılaştırmalı olarak kullanılabilir. Kayıtdışı ekonomi tahmin eden çalışmalar birbirlerinden çok farklı rakamlar önermişlerdir. Aynı yöntemin tahmin rakamları arasında bile büyük farklılıklar gözlemlenebilmektedir. Bu nedenle bir teknikle bulunan tahminlerin verilmesi yerine Türkiye özelinde yapılan tahminlerin özenle karşılaştırılmasının önemi aşikârdır. 9

10 S E T A A N A L İ Z Tablo 1: Türkiye de Kayıtdışı Ekonomi Tahminleri Tablo 1 göstermektedir ki, kayıtdışı ekonomi hala tahmin edilmesi zor bir alandır. Tahminler arasında çok yüksek farklar vardır. (). Monetary Approach to the Measurement of Unrecorded Economy in Turkey. METU Studies in Development, 20 (), pp Temel, Adil, Ayşegül Şimşek, Kuddusi Yazıcı. (). Kayıtdışı Ekonomi Tanımı. Tespit Yöntemleri ve Türk Ekonomisindeki Büyüklüğü, Ekonomik Modeller ve Stratejik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, DPT. Yayla, Münür. (). Unrecorded Economy in Turkey, Master s Dissertation, Middle East Technical University. Öğünç, F. and G. Yılmaz. (). Estimating the Underground Economy in Turkey, Research Department, Discussion Paper, September, the Central Bank of the Republic of Turkey. Savasan, Fatih. (). a.g.m. Us, Vuslat. (). Kayıtdışı Ekonomi Tahmini Yöntem Önerisi: Türkiye Örneği. Türkiye Ekonomi Kurumu Tartışma Metni / [Erişim: Mart ]. Karanfil, Fatih & Ata Ozkaya. (). Estimation of real GDP and unrecorded economy in Turkey based on environmental data. Energy Policy, doi: /funduszeue.info Schneider, Frederic and Fatih Savasan. (). Dymimic Estimates of the Size of Shadow Economies of Turkey and of Her Naighbouring Countries, International Research Journal of Finance and Economics, Issue 9, pp GİB. (). Kayıt Dışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı ( ), Ankara.

11 T Ü R K İ Y E D E K AY I T D I Ş I E K O N O M İ Türkiye de kayıtdışılığın tahmin edildiği araştırmaların tamamı değilse bile önemli bir bölümünün bulguları Tablo 1 de sunulmuştur. Bu tahminlerin detaylı bir değerlendirmesi Türkiye kayıtdışılığına ilişkin bazı sonuçlara ulaşmamıza yardımcı olabilir. Tablo 1 göstermektedir ki, kayıtdışı ekonomi hala tahmin edilmesi zor bir alan olarak kalmıştır. Tahminler arasında çok yüksek farklar vardır. Her ekonomide az ya da çok kayıtdışılık olduğu gerçeği bilinmesine rağmen kayıtdışılığı kantitatif olarak analiz etmenin önemine inananlar daha başta onun boyutlarını tahmin etme işinde çıkmazlarla karşılaşmaktadırlar. Peki, kayıtdışılığı tahmin etmekten vazgeçmeli miyiz? Bunun yanıtı, bize göre hayırdır. Her şeye rağmen kayıtdışılıkla ilgili tamamen kaba ve içten geldiği gibi oranlar ortaya atarak tahmin yapmaktan daha iyidir ve belli ölçüde analiz edilebilir tahminler üretilebildiği ortadadır. Bir diğer konu ise tahminlerin düzeyindeki farklılıklar bir yana trendi konusunda birçok çalışma hem fikirdir. Tablo 1 de ortalamaları verilen ampirik çalışmalar Türkiye de kayıtdışı ekonominin yükseliş trendine sahip olduğunu ortaya koymaktadır. Tablo 2: Türkiye de Kayıtdışı Ekonomi (GSYİH nın Yüzdesi) İyimser bir yorumla, kayıtdışı ekonominin artışı durmuştur. Kötümser yorumla ise, kayıtdışı ekonominin artış trendi yavaşlamıştır. Yıl Schneider&Savasan - 32,1 32,7 33,2 33,8 34,6 35,0 35,1 HUK 37,3 33, ,5 29,8 29,6 30,1 - Kaynak: Schneider ve Savasan () 27 DYMIMIC metodunu kullanmıştır. Hesap Uzmanları Kurulu (HUK) 28 ise DİE/TÜİK tarafından hazırlanan girdi-çıktı tablolarından hareketle hesaplanan KDV kaçağını kayıtdışılığın tahmini olarak almıştır. Daha güncel tahminlerin yer aldığı Tablo 2 deki rakamlara göre, kayıtdışı ekonomi hala GSYİH nın üçte birleri civarında seyretmektedir. Bir diğer sonuç ise kayıtdışılığın trendi ile alakalıdır. İyimser bir yorumla kayıtdışı ekonominin artışı durmuştur. Kötümser yorum ise kayıtdışı ekonominin artış trendinin yavaşladığıdır. Hangi yorum doğru olursa olsun kayıtdışılığın doğal zirvesine ulaşıldığını düşünmek pek yanıltıcı olmaz. Türkiye de nakit kullanımının yeni ödeme araçlarının yaygınlaşması ile azalmasından vergi idaresinin otomasyonuna; bankacılık sektörünün gelişmesinden enflasyonla mücadelede sağlanan kısmi başarıya kadar birçok ekonomik ve mali gelişmenin yanında kamu mali yönetim ve denetimi ve mali teşkilatın yeniden yapılandırılması gibi hukuksal ve idari reformların bu sonuçta etkisi vardır. Ancak kayıtdışı ekonominin sektörel dağılımın aynı olmadığı bilinmektedir. Bu yüzden kayıtdışılıkla mücadelede hem sektörel tahminlerin yapılması hem de mücadele yöntemlerinin sektörlere göre Schneider,Friedrich and Fatih Savaşan.() a.g.m. GİB. (). a.g.e. 11

12 S E T A A N A L İ Z revize edilmesi gerekmektedir. Bu konulardaki değerlendirmelere ilerleyen sayfalarda yer verilecektir. TÜRKİYE DE KAYITDIŞILIĞIN NEDENLERİ Vergi yükü ile kayıtdışı ekonomi arasında pozitif bir ilişki beklenir. Ancak asıl belirleyicinin objektif vergi yükü değil sübjektif (algılanan) vergi yükü olduğu daha titiz bir çalışma ile anlaşılabilir. Kayıtdışı ekonomi az ya da çok her ülkede vardır. Kayıtdışılığın ortaya çıkmasına ve büyümesine yol açan faktörlerden çoğu, ülkeye özgü değil ortaktır. Yine de her ülkede kayıtdışılığın büyüklüğünün temel belirleyicilerinin bir ölçüde ayırt edilmesi mümkündür. Bir diğer ifadeyle, kayıtdışılığı etkileyen faktörlerin nispi ağırlıkları ülkeden ülkeye değişebilir. Örneğin, vergi yükü ile kayıtdışı ekonomi arasında pozitif bir ilişki beklenir. Ancak asıl belirleyicinin objektif vergi yükü (milli gelirin oranı olarak vergi gelirleri) değil sübjektif (algılanan) vergi yükü olduğu daha titiz bir çalışma ile anlaşılabilir. Bu yüzden taşınan yük değil yükün hissedilen ağırlığı önemli hale gelebilir. Yükün ağırlığını ise yükün nereye taşındığı (yolsuzluk, israf vb.), yükü daha kolay taşıma yönteminin olup olmadığı (bürokratik hantallık ve vergisel uyumun açık ve saklı maliyetleri), yüke el atması gereken başka kimselerin olup olmadığı (adalet) ve yükün bir işe yarayıp yaramayacağı (kamu harcamalarının bileşimi ve kalitesi) gibi konulardaki algılar belirler. Ancak buna geçmeden önce kayıtdışılığa yol açan etmenleri hem mükellef hem de Gelir İdaresi Başkanlığı çalışanlarının perspektifinden ele alan göreli yeni bir çalışmanın bulguları-

13 T Ü R K İ Y E D E K AY I T D I Ş I E K O N O M İ na 29 kısaca göz atmakta fayda vardır. Tekstil özelinde mükelleflere ve GİB çalışanlarına Türkiye de kayıtdışılığın size göre en önemli üç nedenini sıralayınız sorusunu yönelten araştırmanın bulguları Tablo 3 te özetlenmiştir. Buna göre mükellefler ilk beş sıraya vergi ve ekonomi/piyasa şartlarını koymuşlardır. Vergi yükü ilk sırayı alırken vergide adaletsizlik ve cezaların caydırıcı olmaması üçüncü ve beşinci sırayı almıştır. Ekonomik krizler ve ayakta kalma çabası sırasıyla ikinci ve dördüncü sırayı almışlardır. GİB çalışanlarına göre en önemli neden denetim azlığıdır. Vergi yükünün ikinci, cezaların caydırıcı olmamasını üçüncü ve vergide adaletsizliğin dördüncü sırayı alması bize Türkiye de vergiyle ilgili sorunların/algıların kayıtdışılığa yol açan en önemli faktörler olduğunu göstermektedir. Ekonominin Yapısal Özellikleri İşletme büyüklüğü, iş yapma kolaylığı, nakit kullanımı, ekonomik istikrarsızlıklar ve sektörel özellikler bu kategoride ele alınabilecek nedenlerdir. Vergi ve ekonomi/ piyasa şartları, Türkiye de kayıtdışılığın en önemli nedenleri arasındadır. İşletme Büyüklüğü Türkiye de mikro, küçük ve orta boy işletmelerin ağırlığı yüksektir. DİE Genel Sanayi ve İşyerleri Sayımı sonuçlarına göre mikro ( çalışan) ve küçük ( çalışan) işletmelerin toplama oranı sırasıyla yüzde 95 ve yüzde 3 civarındadır. Bu ölçekte işletme yapısına sahip olan bir ekonomide bir yandan işletmeler vergi, iş, sosyal güvenlik, muhasebe gibi yasal düzenlemelerin dışında kalmakta veya bunlara uymakta zorlanmakta, diğer yandan vergisel uyum düzeylerinin izlenmesi ve denetlenmesi zorlaşmaktadır. İşletme yapısının küçüklüğü bu işletmelerin sermayeye erişimini de güçleştirmektedir. 30 Kayıtdışı istihdamın yaygın olduğu sektörlerden biri olan tekstil sektörü özelinde firma büyüklüğünün kayıtdışı istihdamı artıran bir etken olduğunu tespit eden ampirik bulgular söz konusudur. 31 Gelişmekte olan ülkelerde emek piyasası yanında kredi piyasası da ikili yapıdadır. İşletmelerin ölçeği küçüldükçe informal/sigortasız işçi çalıştırma artmakta ve informal krediye başvurma zorunluluğu artmaktadır. Formal kredi piyasasında ödünç verilebilir fonların daha azı küçük işletmelere tahsis edilmekte; küçük işletmelerin bu piyasadan borçlanması göreli olarak daha yüksek maliyetle olabilmektedir. 32 Gelişmiş ülkelerde toplam krediler içinde KOBİ payı göreli daha yüksekken (dörtte birden yarıya kadar) ülkemizde yüzde 9 lar civarındadır Aktan, Coşkun C. ve Fatih Savaşan. (). Kayıtdışı Ekonomi ve Etik, Ankara: Avrupa Konseyi ve Başbakanlık Kamu Görevlileri Etik Kurulu. GİB. (). a.g.e., s Savasan, Fatih and Frederic, Schneider.(). What Determines Informal Hiring? Evidence from the Turkish Textile Sector, the Middle East Business and Economic Review, Vol. 18, No. 2, pp Ahmad, Jaleel (). Factor Market Dualism, Small Scale Industry and Labor Absorption, Journal of Economic Development, Volume 25, Number 1, GİB. (). a.g.e., s

14 S E T A A N A L İ Z İş Yapma Kolaylığı Kriz, hem işini kaybeden işçilerin kayıtdışı sektörde istihdam arayışına girmelerine hem de rekabette zorlanan küçük işletmelerin kayıtdışılığa yönelmelerine neden olur. Dünya Bankası Doing Business raporuna göre Türkiye iş yapma kolaylığı açısından ülke arasında sıradadır raporuna göre 5 sıra birden düşmüştür. Alt başlıklar (parantez içinde ve sıraları) itibariyle yerimiz şöyledir: İşe başlama (), inşaat ruhsatı alma ( ), mülkiyet tesisi (), kredi kullanma (), yatırımcıyı koruma (), vergi ödeme (), sınır ötesi ticaret (), kontratların uygulanması () ve iş kapama ( ). Raporda Türkiye nin Doğu Avrupa ve Orta Asya ülkeleri ile kıyaslanması bile genel havayı anlamak için yeterlidir. Bu grup ülkelerine göre bu başlıkların önemli bir bölümünde daha ileride olmakla beraber diğer ülkelerin alt başlıklarda gittikçe gelişmelerine rağmen Türkiye de durumun iyileşmediği görülmektedir. Elbette sıralamada bir önceki yıla göre gerileme Türkiye içinde gerileme olduğu anlamına gelmez. Türkiye bu başlıklarda olumlu gelişmeler olsa bile yüksek gelirli OECD ülkeleri ve bölge ülkeleri ortalamalarına göre gelişmelerin geride kalması genel sıralamamızın geriye düşmesine yetebilmektedir. İş kurma ve iş bırakma arasında geçen işlemlerin zaman ve para olarak maliyeti küçük ve orta ölçekli işletmelerin yasal düzenlemelere uyumunu olumsuz etkilemekte ve kayıtlı çalışmanın maliyetini yükseltmektedir. Türkiye de özellikle vergi idaresinin etkinliğinde son yıllarda artan memnuniyet araştırmalara yansımakla beraber, henüz kritik eşiğin atlanılamadığı anlaşılmaktadır. 35 Ekonomik İstikrarsızlıklar Enflasyon ve krizlerin olumsuz etkileri daha çok sabit gelirliler, vasıfsız çalışanlar ve küçük işletmeler üzerinde görülür. Enflasyonun gelirde oluşturduğu aşınmaya karşı korunmak için tüketiciler ve maliyet artışına direnmek isteyen üreticiler kayıtdışılığa kayabilir Türkiye özelinde enflasyon ile kayıtdışı ekonomi arasında beklendiği gibi pozitif bir ilişki tespit edilmiş ancak bu ilişki istatistiksel olarak anlamsız çıkmıştır. 37 Ekonomik krizler en çok vasıfsız işçileri ve küçük işletmeleri etkiler. Krizlerde ilk olarak işini kaybedenler bu grupta yer alan işçilerdir. Bu nedenle kriz hem işini kaybeden işçilerin kayıtdışı sektörde istihdam arayışına girmelerine hem de rekabette zorlanan küçük işletmelerin kayıtdışılığa yönelmelerine neden olur. 38 Krizlerin KOBİ ler üzerinde bir diğer olumsuz etkisi de kredi piyasasında görülür. Yukarıda tartışıldığı gibi istihdam yaratma kapasitelerinin çok altında bir oranla kredi piyasasından faydalanabilen bu işletmelerin krizlerden sonra formal kredi imkânları daralmakta ve son küresel ekonomik krizde Türkiye de yaşandığı gibi kredi geri çağrılmalarından en fazla zararı World Bank, Doing Business , Aktan, Coşkun C. ve Fatih Savaşan.().a.g.m. GİB. (). a.g.e., s Savasan, Fatih.(). a.g.m. GİB.(). a.g.e., s

15 T Ü R K İ Y E D E K AY I T D I Ş I E K O N O M İ görmektedirler. Bu nedenle krizler bu işletmeler üzerine ekstra yük bindirebilmektedir. Bankacılık sistemi ile bağın gevşemesi işletmelerin informal kredi piyasasına kaymalarına ve belge düzenine daha az riayet etmelerine de yol açabilmektedir. Nakit Kullanımı ve Organize-Büyük Alışveriş Merkezleri Kayıtdışı ekonomiyi ölçme tekniklerinden biri de bir temel yıla göre nakit kullanımındaki değişmenin izlenmesidir (Gutmann tekniği). Bu tekniğin temelinde yatan varsayıma göre nakit kullanımı ile kayıtdışı ekonomi arasında pozitif bir bağ vardır. Elbette ödeme tekniklerindeki değişme ve bankacılık sektöründeki yapısal durum aynı iken nakit kullanımındaki değişme kayıtdışılığın göstergelerinden biri olabilir. Nakit dolaşımı özellikle de büyük banknot talebi kayıtdışı ekonominin yasa dışı faaliyetleri ile daha çok ilgilidir. Türkiye de kredi kartı ve banka kartı kullanımındaki yaygınlaşma izlenme olasılığını artırdığından ekonomik birimler kayıtdışına çıkma konusunda daha çekingen davranmaktadır., Diğer taraftan kredi kartı ve banka kartı kullanımıyla gerçekleştirilen ekonomik faaliyetlerin daha çok iz bırakmalarından dolayı vergi denetimi açısından daha fazla imkân doğmaktadır. Nitekim, Türkiye de de para hareketlerinin izlenmesi suretiyle vergi kaçağını tespit etmek denetim birimlerinin faydalandığı yöntemlerden biridir. 39 Organize alışveriş merkezlerinde ve büyük işyerlerinde kayıtdışına çıkmanın daha zayıf olması beklenir. Yine de büyük işletmeler/firmalar doğrudan kayıtdışı faaliyette bulunmamakla beraber taşeron firmalar eliyle kayıtdışı istihdamın ve kayıtdışılığın diğer unsurlarının gelişmesinde rol alabilmektedirler. Organize alışveriş merkezlerinde ve büyük işyerlerinde kayıtdışına çıkmanın daha zayıf olması beklenir. Ancak, bu tür işletmeler/ firmalar da taşeron firmalar eliyle kayıtdışı istihdamın gelişmesinde rol almaktadırlar. Sektörel Özellikler Sektörlerin özellikleri kayıtdışı ekonominin sektörel büyüklüğüne etki eder. Her sektör kayıtdışı faaliyet yürütmede aynı avantaja sahip olmaz. Örneğin işlemlerinde fiziki mal değişimi olmayan hizmet sektörü denetimden kaçma konusunda daha avantajlıdır. Öte yandan vasıfsız emek istihdam eden sektörler kayıtdışı çalışmaya razı işgücüne ulaşabilirler. Bu yüzden kayıtdışı ekonominin sektörel dağılımı kayıtlı ekonomiden farklı olabilir. Kayıtdışılığın sektörel boyutuna değinen çalışmaların sayısında son yıllarda artış görülmektedir. Türkiye de de perakende sektöründe kayıtlı ve kayıtdışı kalma davranışını inceleyen çalışmalar, organize perakendede geleneksel perakendecilere göre kayıtdışı istihdamın ve belge düzenine uyma düzeyinin düşük olduğunu tespit etmektedirler. Ayrıca, yüksek katma değer vergisi oranlarının belgesiz alışverişi özendirdiğini ve GİB.(). a.g.e.

16 S E T A A N A L İ Z Vergi sistemi ve vergiye ilişkin özelliklerden en başta gelenleri vergi yükü, denetim ve ceza mekanizmalarının caydırıcılığıdır. Bu üç husus mükelleflerin vergi kaçırma/ kaçırmama kararını etkilemektedir. belge almama tercihini artırdığını saptamaktadırlar. 40 Genel perakende ve gıda perakendecilerine kıyasla tekstil perakendecilerinde kayıtdışılığın daha büyük olduğunu tespit eden araştırmalar vardır. 41 SAM Araştırma Danışmanlık tarafından kayıtdışılığın farklı yönlerine ilişkin hazırlanan indeks rakamlarına göre, belgesiz satıştan belgesiz mal alımına, sigortasız işçi çalıştırmadan ücreti düşük beyan etmeye her alanda tekstil perakendecileri genel ve gıda perakendecilerinden önde gitmektedir. Mükellefler ve GİB çalışanlarına kayıtdışılığın en yüksek olduğu üç sektörü sıralamalarını isteyen başka bir çalışmaya göre, doktor-avukat meslek grubu, diğer hizmet, inşaat, emlak ve kuyumculuk kayıtdışılığın yüksek olduğu sektörler olarak ortaya çıkmaktadır. 42 Vergi Sisteminin Özellikleri Vergi idaresi ve vergi sistemi ile nasıl bir Türkiye ve nasıl bir ekonomi soruları arasında bağ vardır. 43 Vergi sistemi ve vergiye ilişkin özelliklerden en başta gelenleri vergi yükü, denetim ve ceza mekanizmalarının caydırıcılığıdır. Bu üç husus vergi kaçırma/ kaçırmama kararını veren mükelleflerin optimum eksik beyanında dikkate alacağı objektif hususlardır. Öte yandan vergilemede adalet (algısı), vergi sisteminin vergilemenin genel ilkeleriyle uyumu, devlet harcamalarına mükellef bakışı ve vergi idaresinin etkinliği gibi faktörler bir taraftan algılanan (sübjektif) vergi yükünü diğer taraftan algılanan yakalanma olasılığını ve vergisel uyumun maliyetini etkiler. Vergi Yükü Vergi yükü, genellikle toplam vergi gelirlerinin GSYİH ya oranı olarak tanımlanır. Ancak vergi türlerinin toplam vergi gelirleri içindeki ağırlığı aynı değildir. Örneğin kişisel gelir vergisi tahsilâtında ücretler üzerinden alınan vergilerin oransal ağırlığının artması mükellefin yük algısını etkileyecektir. Öte yandan vergi yükü dışında devletin varlığının sonucu olan diğer bazı yüklerden de bahsetmek olasıdır. Sosyal güvenlik primleri de bu anlamda reel sektörün katlanmak zorunda kaldığı yüklerdendir. Bürokratik düzenlemelerden kaynaklanan maliyet artırıcı işlemler ve devlet görevlilerinin işi yavaşlatarak veya işi hızlandırma vaadiyle topladıkları bağışlar, hediyeler ve rüşvetler de devletin vatandaşa yüklediği yükler arasında değerlendirilmelidir. Türkiye de vergi oranlarının ve vergi yükünün OECD ülkeleri ile kıyaslandığında yüksek olmak bir tarafa düşük olduğu görülmektedir. 44 Türkiye de objektif vergi yükü ne olur Koban, E., Z. Fırat ve E. Selimoğlu.(). Perakende Sektöründe Kayıtlı-Kayıtdışı Faaliyetlerin Bursa Özelinde Karşılaştırmalı Analizi, AMPD Bilimsel Araştırma Platformu, İstanbul: bzd Yayın ve İletişim Hizmetleri. SAM Araştırma Danışmanlık (). Kayıtlı Perakende Satış Noktaları Kanaat Anketi-Raporu, AMPD Bilimsel Araştırma Platformu, İstanbul: bzd Yayın ve İletişim Hizmetleri; Koban vd. (), a.g.m. Aktan, Coşkun C. ve Fatih Savaşan.().a.g.m. Şengül, Selami.(). a.g.m., s. vii. GİB.(). a.g.e., ss

17 T Ü R K İ Y E D E K AY I T D I Ş I E K O N O M İ sa olsun mükellefler vergi yükünün ağır olduğu algısına sahiplerse bu dikkate alınmalıdır. Zaten Türkiye de yapılan akademik çalışmalar da vergi yükünün ağır olduğu algısına vurgu yapmaktadırlar. Bu algıya neler neden olmaktadır? Birincisi, vergi yükü yanında vergilerle kamu hizmetlerinden sağlanan faydaların birlikte ele alınması ile bulunan net vergi yükü (algısı) önemlidir. İkincisi, vergi yükü algısını kamu hizmetlerinden sağlanan fayda yanında vergi ile irtibatlı doğrudan ve dolaylı birçok faktör etkiler. Mükellef davranışlarını ise algılar yönlendirir. İlginç olan, vergi yükünün ağır olduğu kanısı Türkiye de sadece mükelleflerce değil vergi idaresi çalışanlarınca da paylaşılmaktadır. Vergi yükünün ağır olduğu düşüncesi mükelleflerde daha yüksek olmasına rağmen çalışanlarda da yüzde 70 leri aşmaktadır. 45 Denetimde Etkinlik ve Cezalarda Caydırıcılık Teorik çalışmalarda, mükellefin vergi kaçırma hesaplarını yaparken sorduğu şu sorunun yanıtı aranmaktadır: cezalandırılma olasılığı göz önünde bulundurulduğunda, gelirimin ne kadarını vergi otoritelerine bildirmeliyim? Mükellefin amacı bu bilgiler ışığında beklenen faydasını maksimize etmektir. 46 Vergi mükelleflerinin vergi sonrası net kazançlarını (ya hiç beyan etmeyerek ya da eksik beyan ederek) artırmak istemelerine dayanan vergi kaçırma analizi aslında davranışın psikolojik ve psiko-sosyal yönlerini göz ardı etmektedir. Bu kararını etkileyen ekonomik faktörlerin (net gelirini artırma gibi) yanında psikolojik faktörler (devlet karşıtlığı, hilebazlık gibi) ve sosyolojik faktörler ( herkes kaçırıyor anlayışı ve devlete vergi verme yerine fakire yardım edeyim düşüncesi gibi) söz konusudur. Birey, önce vergisel işlemlerinde dürüst olup olmayacağı kararını verir. Çok sayıda faktörün etkisiyle kararı, vergi kaçırma yönünde olduğunda ise rasyonel fakat (vergisel konularda) dürüst olmayan birey olarak hesap yapar. Mükellefin vergi kaçırma kararını ekonomik faktörlerin (net gelirini artırma gibi) yanında psikolojik faktörler (devlet karşıtlığı, hilebazlık gibi) ve sosyolojik faktörler de ( herkes kaçırıyor anlayışı) etkilemektedir. Türkiye de vergi inceleme oranı, dönemlere göre değişse bile, tüm mükelleflerin yüzde 2 si kadardır. 47 Bu oran, denetimin maliyeti ve her mükellefin denetlenmesinin olanaksızlığı/gereksizliği düşünüldüğünde çok düşük sayılmaz. Ancak, gerçek yakalanma olasılığı ile algılanan yakalanma olasılığı arasında da bir ayırıma gitmek gereklidir. Mükellef davranışına yön veren işte bu algıdır. Öyleyse denetimde asıl olan her mükellefin denetlenmesi değil, mükellefin denetlenme olasılığı algısını etkilemektir. Yakalanma korkusunun vergi kaçırma davranışına etkisi konusundaki ampirik çalışmalarda, vergi kaçıranların ve kayıtdışı sektörde faaliyet gösterenlerin diğer vergi mükelleflerine göre algıladıkları yakalanma olasılıklarının düşük olduğu tespit edilmiştir. Yakalanma olasılığı algısı hangi faktörler tarafından belirlenmektedir? Yapılan araştır- Savaşan, Fatih ve Hakkı Odabaş.(). Türkiye de Vergi Kayıp ve Kaçaklarının Nedenleri Üzerine Ampirik Bir Çalışma, Sosyal ve Ekonomik Araştırmalar Dergisi, Yıl 5, Sayı 10, Pyle, David J. (). a.g.e. ss Kızılot, Şükrü ve Şafak E. Çomaklı.(). Vergi Kayıp ve Kaçakları ve Kayıtdışı Ekonomi İlişkisi ve Boyutlarının Kızılot, Şükrü ve Şafak E. Çomaklı.(). Vergi Kayıp ve Kaçakları ve Kayıtdışı Ekonomi İlişkisi ve Boyutlarının Mevzuat Açısından Değerlendirilmesi, Türkiye Maliye Sempozyumu, Mayıs , Belek/ Antalya, , s

18 S E T A A N A L İ Z malara göre, vergi matrahından yapılan indirimlerdeki detaylar yakalanma olasılığının düşük olduğu algısına yol açmaktadır. Yakalanma olasılığının düşük olduğu algısına yol açan diğer bir neden ise verginin beyan edilmesinde vergi türüne göre gözlemlenen farklılıklardır. Örneğin, gelir üçüncü bir kişinin beyanını gerektirmeyen kaynaklardan elde ediliyorsa yakalanma riski daha düşük algılanmaktadır. 48 Türkiye de yapılan çalışmaların tamamı, vergi kaçakçılığı ile ilgili yakalanma olasılığının ve cezaların caydırıcılığının düşük olduğu konusunda hemfikirdir. Türkiye de yapılan çalışmaların tamamı, yakalanma olasılığının ve cezaların caydırıcılığının düşük olduğu konusunda hemfikirdir. Hem mükelleflerin (ve SMMM lerin) hem de vergi denetim elemanlarının yarıdan fazlası cezaların caydırıcı olmadığını düşünmektedir Bu algıya katkı sağlayan faktörlerden birisi de nerdeyse rutin haline gelmiş vergi aflarının bir şekilde cezalarda yüzde yüze varan indirimleri içermesi olabilir. Risk analizleri, riskli mükelleflerin denetlenmesini sağlayarak denetimde etkinliği artırmaya yardımcı olur. Maliye Teftiş Kurulu VEDEBİS projesi, Hesap Uzmanları Kurulu Ar-Ge ve Risk Analiz Merkezi (ARGE-RAM) bu yönde atılmış adımlardandır. ABD Gelir İdaresi (IRS) tarafından uzun süredir uygulanan risk analizlerine benzer çalışmaların yapılması ve bu analizleri mümkün kılacak veri tabanlarının oluşturulması ve denetim birimleri arasında koordinasyonun sağlanması denetimde etkinliği artıracak ve algılanan yakalanma olasılığı artacaktır. Denetimde aşırıya gitmenin sonucu olarak mükelleflerin gereksiz yere denetim amacıyla rahatsız edilmeleri de nefret etkisi oluşturabilmekte, gönüllü uyumu azaltabilmektedir. Vergi Sisteminin Adalet(sizlik)i Algısı Adalet (algısı), vergi kaybına neden olan faktörler içinde ölçülmesi en zor olanlardandır. Yatay ve dikey adalet tanımları ile adalet ilkesinin sağlanması için gerekli çerçeve çizilmiştir. Ödeme gücünün göstergesi olarak gelir, harcama veya servet değişkenleri kullanılmaktadır. Ancak, bu değişkenler bireylerin tercihlerinin bir sonucudur. Aynı saatlik ücretle piyasada istihdam imkânı bulan iki bireyden daha çok mesai yapanın geliri yüksek olacaktır. Bu sonuç, aslında aynı pozisyonda olan iki bireyin farklı gelir elde ettiklerini göstermektedir. Gelir gibi bir ölçü ile bu iki bireyin pozisyonu ölçülmeye çalışıldığında kazanma potansiyeli olmasına rağmen az çalışmayı tercih eden fazla çalışmayı tercih edene göre daha az vergilendirilmiş olacaktır. 50 Bu da fazla çalışan bireyin adalet algılamasına olumsuz etki yapacaktır. Bu yüzden, sistemin gerçekte hedeflediği adalet yerine bireyin algısı, vergiye bakışı etkileyecek ve bu da bireyin vergi kaçırma eğilimini artıracaktır. Çalıştıklarının karşılığını alamadıklarını gören iş görenlerin daha az çalışması gibi, vergi mükellefleri de vergi sisteminde (veya genel ekonomik düzende) algıladıkları Webley, Paul, Henry Robben, Henk Elffers ve Dick Hessing.(). Tax Evasion, an Experimental Approach, Cambridge: Cambridge University Press, ss Savaşan, Fatih ve Hakkı Odabaş.(). a.g.m.; Aktan ve Savaşan (), a.g.m. Rosen, Harvey S. (). Public Finance, Irwin, 4. Edition, s.

19 T Ü R K İ Y E D E K AY I T D I Ş I E K O N O M İ adaletsizlikleri düzeltme eğilimine girmektedirler. Adaletsizlik algılaması, bireylerin ödedikleri vergi ile elde ettikleri fayda kıyaslamasından kaynaklanabileceği gibi, diğer bireyler ile kendi durumunu kıyaslama neticesinde de oluşabilir Bir anket çalışmasında, katılımcıların yüzde 37 sinin ödediğim vergi benimle aynı düzeyde geliri olan mükelleflerle hemen hemen aynıdır önermesine katılmadığı, yüzde 47 sinin katıldığı ve yüzde 16 sı ise kararsız kaldığı rapor edilmiştir. 52 Aynı ankette yöneltilen geliri benden yüksek olanların benden daha fazla vergi ödemediğini düşünüyorum önermesine ise katılımcıların yüzde 75 i kesinlikle katılıyorum veya katılıyorum yanıtını vermiştir. Bu bulgular, mükelleflerde yatay adaletin dikey adalete kıyasla daha fazla sağlandığı yönünde algının olduğunu ortaya koymaktadır. Vergi Bilinci ve Ahlakı Vergi bilinci, mükellefin ödediği vergi ile aldığı kamusal mal ve hizmetleri ilişkilendirmesidir. Bu farkındalık düzeyi bireyin ve bireyin içinde bulunduğu yakın çevrenin etkileşimi altındadır. Vergi bilincinin oluşturulması için mükellefin, devletin ürettiği mal ve hizmetlerin ancak vergiler ile finanse edilebileceğini fark etmesi gerekmektedir. Birey içinde yaşadığı toplumun sağladığı sosyal çevreden ve bu sosyal çevreden de beslenen psikolojik şartlardan etkilenerek vergi kaçırma veya kaçırmama davranışını tercih eder. Mükelleflerin vergi ahlakını ortaya çıkarıcı ve toplumun vergi kaçıranlara bakışını ölçücü önermeleri katılımcılara yönelten bir araştırmada, vergi sistemindeki adaletsizlik göz önüne alındığında vergi kaçıranlara hak verilebilir ve vergi yükünü göz önüne alırsak, vergi kaçıran mükellefleri pek suçlayamayız önermelerine sırasıyla katılımcıların yüzde 56 sı ve yüzde 59 u katılmıştır. 53 Yine aynı araştırmada eğer vergi kaçırdığım açığa çıkıp yakın çevrem tarafından bilinseydi utancımdan onların yüzüne zor bakardım önermesine katılımcıların yüzde 50 si katılmış; vergi kaçırırsam vicdan azabı çekmezdim önermesine ise sadece yüzde 28 i katılmamıştır. Burada, mükelleflerin vergi kaçırma davranışını adalet ve vergi yükü gerekçeleriyle hoş görmelerine rağmen vergi kaçırma eylemi gerçekleştikten sonra ortaya çıkması halinde utanç duymaları ve vicdan azabı çekmeleri ilginç bir sonuç olarak karşımıza çıkmaktadır. Tekstil sektörü özelinde mükelleflere ve GİB çalışanlarına vergi kaçırma ve kayıtdışı işçi çalıştırmayı anlaşılır bulup bulmadıklarını soran bir araştırmada; Türkiye de vergi kaçırmaya bakışın ( vergi etiğini ) sorunlu olduğu tespit edilmiştir. 54 Firmaların yarısından fazlası, çalışanların ise yüzde 44 ü vergi kaçırmayı anlaşılır bulurlarken, bu oranlar sigortasız işçi çalıştırmada hem firma hem de GİB çalışanlarında yüzde 55 ler civarında çıkmaktadır. Aynı şekilde vergi yerine istihdam yaratmanın önemine inananların Vergi bilincinin oluşturulması için mükellefin, devletin ürettiği mal ve hizmetlerin ancak vergiler ile finanse edilebileceğini fark etmesi gerekmektedir. Webley, Paul, Henry Robben, Henk Elffers ve Dick Hessing. (). a.g.e., s Bayraklı, H. Hüseyin, N. Tolga Saruç ve İsa Sağbaş. (). Vergi Kaçırmayı Etkileyen Faktörler: Anket Çalışması Bulguları Türkiye Maliye Sempozyumu, Mayıs, Belek/Antalya, , s Bayraklı, H. Hüseyin, N. Tolga Saruç ve İsa Sağbaş.(). a.g.m., ss Aktan, Coşkun C. ve Fatih Savaşan.(). a.g.m. 19

20 S E T A A N A L İ Z yüzdesi firmalarda yüksek çıkmıştır. Çalışanlarda istihdam yaratmayı vergiden daha fazla önemseyenlerin oranı daha düşük çıkmasına rağmen her dört çalışandan birinin bu yönde düşünüyor olması yine de vergi etiğinin zayıflığına ilişkin bilgi vermektedir. Vergi Mevzuatı ile İlgili Sorunlar İstisna ve muafiyetlerin aşırı kullanımı bir taraftan sistemi basit olmaktan uzaklaştırıp daha karmaşık hale getirerek vergisel uyum maliyetini artırmakta, diğer taraftansa denetimi zorlaştırmaktadır. Türk Vergi Sisteminin basit olmadığı, istisna ve muafiyetlerin geniş yer tuttuğu ve vergi idaresi çalışanlarının vergisel işlemlerde yeterli donanıma sahip olmadıkları yönünde bulgularla dolu çok sayıda çalışma vardır. Vergi mevzuatının açık olmadığını, karmaşık olduğunu düşünenlerin oranı en az yüzde 50 ler civarındadır. 55 Vergi idaresi çalışanlarında bile oranın çok yüksek olması yanında vergi düzenlemelerinin ayrımcı muameleye neden olmayacak açıklıkta olmadığını düşünen çalışanların oranı yüzde 60 ları bulmaktadır. 56 Türk vergi sisteminde istisna ve muafiyetler ekonomik ve sosyal hedeflere ulaşmak amacıyla geniş yer bulmuştur. Türk vergi sisteminde yer alan istisnalar ile bazı sektörler ve faaliyetler desteklenmiş ve kaynak dağılımı önemli ölçüde etkilenmiştir. Ancak devlet finansman ihtiyacını vergi gelirleri ile karşılayamaz duruma gelmiştir. Özellikle döneminde Türkiye, istisna, muafiyet ve teşvikler nedeniyle önemli vergi kayıpları ile karşı karşıya kalmıştır. 57 Öte yandan, istisna ve muafiyetlerin yoğun bir şekilde uygulama alanı bulması vergide genellik ilkesinden sapılmasına da yol açmıştır. İstisna ve muafiyetlerin aşırı kullanımı bir taraftan sistemi basit olmaktan uzaklaştırıp daha karmaşık hale getirerek vergisel uyum maliyetini artırmakta, diğer taraftansa denetimi zorlaştırmaktadır. 58 Vergi Afları Vergi afları vergi mükellefleri arasında vergi ödeme noktasında dürüst olmayan mükellefler lehine ayrımcı muamele yapılmasıdır. Vergi affı kavramının içeriği üç başlıkta toplanabilir: a) Geçmişteki vergi asılları ve gecikme faizleri ödendiğinde, cezalar, b) Geçmişteki vergi asıllarının tamamı (veya bir kısmı) ile gecikme faizlerinin tamamı (veya bir kısmı) ödendiğinde idari ve adli cezalar, c) Geçmişteki vergi asılları, gecikme faizi, idari ve cezai nitelikte cezalar affedilir. 59 Türk Hukuku nda vergi affının ilk uygulaması, tarihinde çıkarılan iradei seniye ile yol vergisi cezalarının affedilmesidir döneminde, ilki de olmak üze GİB. (). a.g.e., s Aktan, Coşkun C. ve Fatih Savaşan. ().a.g.m. Emil, M. Ferhat; H. Hakan Yılmaz ve Caroline Van Rijckeghem. (). Kamu Borcu Nasıl Oluştu, Bu Noktaya Nasıl Gelindi? Turkish Debt : How Did We Get Here? TESEV Yayınları, s Savaşan, Fatih ve Hakkı Odabaş. (). a.g.m. Saban, Nihal. (). Vergi Suçlarında Affı Anayasa ile Sorunsallaştırmak, Anayasa Yargısı Dergisi, cilt no: 18, ss , s.

Daha göster